中国签署《公民与政治权利公约》20年 | 论《国家人权行动计划》的牵引力与推动力

司法兰亭会：倡导对法律人的人文关怀，促进法律共同体理性沟通。

1998年，10月5日，中国政府在联合国签署《公民权利与政治权利国际公约》（文末附公约全文链接），值此20周年之际，特推送此文。

值得一提的是，如本文正文所言：《国家人权行动计划》第五部分“国际人权义务与国际人权交流合作”明确列出了我国需履行的国际义务，具体到了对《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《联合国反腐败公约》需履行的义务，及对《公民权利与政治权利国际公约》的批准准备。

项目：国家社科基金：公检法绩效考核对刑事诉讼法实施的影响研究（14BFX064）；南开大学985工程法学学科建设项目：新刑事诉讼法侦查辩护权实证研究。

杂志：《昆明理工大学学报·社科版》2018年第4期，原题为“论国家人权行动规范的牵引力与推动力”。

作者：朱桐辉（1975—），男，南开大学法学院副教授，南开大学人权研究中心（国家人权教育与培训基地）兼职研究员，博士，主要从事诉讼法学、司法制度研究。

蔡胜宾（1991—），男，南开大学法学院2016级法律硕士。

第一期《国家人权行动计划（2009—2010年）》第二部分“公民权利与政治权利保障”共涉及了八项权利，与刑事诉讼法落实有着紧密关系的是前三项权利——人身权、被羁押者权与获得公正审判权，其文本约2千余字，共22条。第二期《计划（2012—2015年）》这三项权利的结构相同，也有22条，约1千7百余字。

第三期《计划（2016—2020年）》将第二项权利吸收进了第一项，共25条，约1千5百余字。它们均在相应的时段成为了落实这些权利的政策性、牵引性甚至强制性的规范，已具备了较强的法律规范效力，应被界定为“行动规范”。

通过对它们的类型化分析，能发现其文本制定上的可取与不足之处。这三期《计划》实施九年来，这几项重要权利的保障取得了不少成绩，彰显了人权行动的政府与国家责任、人权行动需尊重本国现实与主权而渐进推行的重要性。

同时，其实施也反映了那些经常侵犯公民权利行为的顽固性。而对此的原因分析，有利于揭示下一期《计划》的草拟重点与行动要点。

2009年4月，《国家人权行动计划（2009—2010年）》（以下简称《计划》）由权威部门发布。它是中国响应联合国《国家人权行动计划指南》与民众呼声的“阶段性政策文件”。[1]它有鲜明的“行动性”：有明确的组织保障、指标及期限。

该《计划》于2010年实施完毕，并于2011年7月发布了《国家人权行动计划评估报告》。第二期《计划（2012—2015）》于2012年6月发布，这被誉为“中国人权事业发展的‘十二五’规划……让我国在世界人权赛道上发力，开始了又一次的加速”，又是用行动回击“世界人权法官”。[[2]]该计划完成后，持续性的第三期《计划（2016—2020）》于2016年9月29日发布。[3]

因此，对其进行研究，就成为一个重要课题。因为其涉及的条文性质、原因与功效，人权发展的政府责任，“人权话语”的争夺与主权平等原则的权衡，国际人权合作与对话的方式，我国人权行动的优势与困难等问题，均需细致分析与学理解读。[4]

这三期《计划》均有五大部分，第二部分均为公民权利与政治权利保障。前两期的第二部分又都包括了八大权利：人身权、被羁押者权、获得公正审判权、宗教信仰自由、知情权、参与权、表达权及监督权。基于我们的专业，本文对前三项权利的条文进行分析。据第一期《计划》，这方面的行动规范有22条，共2千余字；据第二期《计划》，这方面的行动规范也有22条，共1千7 百余字；第三期《计划（2016—2020年）》将第二项权利吸收进了第一项，共25条，约1千5百余字。可见，相关内容很多，因此，我们采类型化方法分析。

这种方法既能揭示《计划》的“行动力”和“执行力”之所在，也能显现需改进之处，为后续《计划》的制定及实施奠定基础。而且，这种方法不仅是解释性的，也是实践性、学术性的，因为要准确界分哪些条文有“牵引”作用，哪些条文可能推行困难，均离不开对刑事诉讼法落实情况的充分了解。

一、人权行动规范兼具政策性与法律性

第一期《计划》导言指出：它是中国政府保障人权的“阶段性政策文件”，并由外交部、国新办等组成国家人权行动计划联席会议推动执行。时任国务院新闻办主任、中宣部副部长、中央外宣办的王晨在发布之际就指出，它“是一份推进中国人权事业发展的行动纲领性质的政策文件”。[[5]]

而且，这三期《计划》均将宏观指导与具体政策、组织保障相结合，不仅具有推动性，更有一定的“指标性”与“牵引性”。这也是它与自1991年我国政府几乎每年都发布的“人权白皮书”的重要区别。

首先，从法理上分析，这三期《计划》甚至可能成为我国新的法律渊源。其中的行动规范，既是政策性的，但也达到了明确、细致的法律规范程度，有较明晰的“行为模式”与较关联的“法律后果”，虽然其明确性还有待提高。所以，将其视为权威部门联合发布的法律规范，也是基本成立的。

其次，我们认为，这一问题的关键点是，对其中的“国家人权行动计划联席会议”的法律属性的界定。而从其组成（国新办和外交部牵头、立法和司法机关及国务院职能部门参与）来看，它确由国家权力分支组成，具有法律性与权威性。因此，将其条文界定为行政法规范或法律规范，是成立的。尤其在我国走向法治、更加注重人权保障的宪法语境下，更值得深挖这些“行动规范”蕴含的强制力与“行动力”。

最后，从这三期《计划》的保障机制及强度看，也应将其视为行政法规范：（1）为保障这一“阶段性政策文件”乃至行动性规范的落实，三期《计划》均设置了执行保障。第一期《计划》导言就明确规定了广泛主体的落实、参与和推动责任：“各级政府及政府各部门将依照‘各司其职、分工负责’的原则，将本行动计划纳入本地区和本部门的工作职责积极认真地予以落实。”（2）如前所述，第一期导言还专门明确了“联席会议”机制，由其从总体上负责统筹执行、监督与评估。[6]（3）有“中期检查”机制和评估机制。例如，2009年年底，联席会议就责成50多个部门对第一期《计划》的执行展开调研和分析，要对下阶段如何执行提出建议，并发布了中期检查和终期评估报告。（4）这三期《计划》的内容均有很强烈的“指标性”，列明了期限内应完成的任务或应有推进的内容。

当然，更客观地说，将这些“行动规范”视为处于行为指向明确、依托强制力的“硬法”与行为模式较模糊、以引导和激励为主的“软法”之间的法律规范，[[7]][[8]]更为适宜。我们认为，即使这一定性和定位，也能给这些规则以强有力的法理支持，非常有利于它们的实施。

总之，不能忽视它们所具有的规范性与强制性，因此，我们将这些《计划》中的具体要求称为——“人权行动规范”。

二、行动规范的类型划分

一方面，可将这三期《计划》中关于人身权和获得公正审判权的几十个条文，自法技术角度划分为“技术规则”与“抽象原则”两大类；另一方面，可自功能角度划分为“有牵引作用”和“可能遭遇较大困难”两大类。

另外，还可将那些重申现行法的单独列出，以区别于那些细化了现行法的。当然，这些行动规范之所以被重申，可能也是因为早先的法律规定在实践中遭遇了较大困难，但另一方面，也不排除可能是因为它们在不久的将来能快速、有效地实现，可显著提高《计划》的落实率，增加人们的信心，以促进这一新生事物顺利进入发展轨道。这点后文还有专门分析。

不可否认，在这一界分及功能预测中，必会遇到一些规范不便分类，也不可避免渗入我们的主观判断。但我们一方面尽力克服此问题，一方面重点分析那些归属明确的规范。

（一）类型一：具体明确有牵引作用的

第一期《计划》中的：

 “完善监所执法责任制、执法公示制、执法工作评议考核和执法过错责任追究制，建立监所执法执纪监督制度和权力制约机制，加大对监所执法活动中违法犯罪行为的查处和责任追究的力度。”

“建立并推广提讯前后对被羁押者进行体检的制度。”

“推进国家赔偿法的修订，完善对赔偿请求人、赔偿种类和范围、赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等问题的规定，保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿。”。

第二期中的：

“逐步实施对公安机关执法办案场所的规范化改造。严格执行《公安机关执法办案场所设置规范》，将办案区域与其他区域物理隔离，按照办案流程设置办案区各功能室，并安装全程录音录像和视频监控系统，实时、动态监督管理执法办案全过程，防止侵犯公民合法权益。”

“依法扩大缓刑制度和社区矫正的适用范围。适当减少监禁刑的适用，明确适用非监禁刑案件的范围。完善社区矫正法律制度，丰富社区矫正、教育矫正和帮困扶助措施。”

“保障被羁押人的权利和人道待遇。完善看守所管理的法律规定。逐步实行被羁押人床位制，推动看守所医疗工作社会化，使被羁押人患病得到及时治疗。”

第三期中的：

“建立执法全过程记录制度，完善对涉及公民人身权利的行政强制措施实行司法监督的制度。”

“制定看守所法，提升被羁押人权利保障的立法层级，完善配套法律法规和规章制度。”

“禁止对律师进行歧视性安检，为律师依法履职提供便利。”

“禁止让刑事在押被告人或上诉人穿着具有监管机构标识的服装出庭受审。”

（二）类型二：较为抽象但给予了空间的

第一期《计划》中的：

“完善监管立法，采取有效措施，保障被羁押者的权利与人道待遇。”

“推动修改或废止与律师法规定不一致的各类法规、规章、规范性文件”。

“保障律师在执业活动中的人身权、辩护权和辩论权。”[9]

第二期中的：

“依法保障犯罪嫌疑人的各项诉讼权利。依法及时告知犯罪嫌疑人诉讼权利义务，积极为律师在侦查阶段参与刑事诉讼创造条件。”

“修改行政诉讼法。进一步完善行政诉讼案件的受理、审理程序和证据规则，保障受到违法行政行为侵害的个人和组织获得司法救济的权利。”

第三期中的：

“严格执行指定居所监视居住制度。严格把握适用标准、适用期限，规范执行场所、执行方式，健全适用审批制度。”

“加大力度查处国家机关工作人员利用职权实施非法拘禁等侵犯公民人身权利的犯罪。”

“规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准。”

（三）类型三：可能推行困难的

第一期《计划》中的：

“严禁刑讯逼供。依照法定程序收集证据，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。”

“切实保障人民陪审员依法参加审判的权利，保证人民陪审员在参加合议庭审判案件时，对事实认定、法律适用独立行使表决权。”

第二期中的：

“强化对刑讯逼供的预防和救济措施。严禁刑讯逼供和以其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪。”

“完善非法证据排除制度。对采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除，不能作为定案的根据。严格执行办理死刑案件审查判断证据的规定，对死刑案件的证据审查判断采用更严格的标准。”

第三期中的：

“贯彻疑罪从无原则，严格实行非法证据排除规则，进一步明确非法证据的范围和排除程序。”

“落实直接言词原则，严格落实证人、鉴定人出庭制度。”

“完善对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制，完善对司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。”

（四）类型四：重申现行法的

第一期《计划》中的：

“严禁刑讯逼供。依照法定程序收集证据，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。对刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱犯罪嫌疑人的，将根据不同情节和后果，分别给予相应的处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 

“公开审理时，公开举证、质证、辩论，并公开宣判。公民持有效证件，可以旁听。”[10]

第二期《计划》中的：

“保障刑事被告人依法获得辩护、法律援助、申请回避等诉讼权利。”

“进一步严格死刑审判和复核程序。完善死刑案件审理的程序，实行死刑二审案件全部开庭审理。死刑复核程序中应当讯问被告人，辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。强化最高人民检察院对死刑复核案件的法律监督。最高人民法院通过发布指导性案例进一步明确死刑适用标准。”

第三期中的：

“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。明确被告人自愿认罪、自愿接受处罚、积极退赃退赔案件的诉讼程序、处罚标准和处理方式。”

“健全轻微刑事案件快速办理机制，有序推进刑事案件速裁程序改革。”

“制定刑事被害人救助法，建立统一、规范的刑事被害人救助制度。”

三、既有规范与政府责任

综合分析，可发现，上述类型一、二均是可寄予厚望的行动规范，具有很强的“牵引力”。不少条款，尤其类型一中的不少条款本身就较为科学、富有操作性。例如，人身权保障部分关于执法责任、考核、追究与引咎辞职的条款就是突破，其法律后果很明确，对侵犯人身权的国家工作人员与司法人员，不仅要让其承受不利评价、还要追究其执法责任、直至令其引咎辞职。这比泛泛规定保护公民人身权、严禁刑讯逼供要具体很多。

再如，被羁押者提讯前后的体检制、约见驻所检察官制，被羁押者生活卫生标准化、个别化矫治、心理咨询及心理健康教育的条款，也有很强操作性。而获得公正审判权部分的“推动修改或废止与律师法规定不一致的各类法规、规章、规范性文件”“明确刑事被害人国家救助的条件、标准、程序等”更具针对性，有利于解决实践中的争议，提高我国人权水平。

而“完善对赔偿请求人、赔偿种类和范围、赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等”的“牵引作用”更为显著，并已“兑现”：第一期《计划》发布后的2009年10月，全国人大常委会对《国家赔偿法修正案（草案）》进行审议，委员长会议就曾决定由法律委员会、法工委据审议意见，继续与有关方面沟通，再提请以后的常委会会议审议。[[11]]之后，又对其进行了反复修改，最终于2010年4月通过，并有相当大进展：取消了赔偿前的事先确认程序；增加看守所作为赔偿义务机关；增加了不服赔偿决定可申诉、违法赔偿决定重新审查制度；扩大了赔偿范围至间接损失。

值得注意的是，类型一中的不少条款规定得较为巧妙：选择了那些容易“突破”的人权行动予以明确化。例如，对审判的录音录像、通过出版物与网络公开裁判文书、修订《国家赔偿法》，等等。理智地看，人权行动是一项系统工程，障碍并不小。因此，先易后难地推进是可取的。

而类型二中的不少条款，兼具突破性与原则性，既确立了方向又给予了充分的空间。例如，“完善预防和救济措施，在各个环节，依法保障人身权利”的规定就指明了，人身权保障上的预防和救济措施将是人权行动的重点。同样，“推动完善被羁押者权利保护方面的法律法规、政策措施”、“保障律师在执业活动中的人身权、辩护权和辩论权”、“推动被害人国家救助制度立法工作”等条款，也有这一特点及功效，这也有利于其灵活实施。

还不可忽视的是，《计划》中本文研究范围外的其他规范，也为上述类型一、二规范的落实提供了支持。例如，第一期《计划》第二部分“公民权利和政治权利保障”关于知情、参与、表达及监督权的规定。再如，第四部分“人权教育”对中小学、高级中学和高等院校的人权教育从课程设置、实践、教材编写及课件开发等方面提出了要求，也对公职人员与大众的人权培训、媒体宣传、学术研究等做了较具体规定。又如，第五部分“国际人权义务与国际人权交流合作”更是明确列出了需履行的国际义务，具体到了对《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《联合国反腐败公约》需履行的义务，以及批准《公民权利与政治权利国际公约》的准备。

实际上，可视为“政府诺言”的《计划》的公布本身，就能有效推动其落实。[12]参与起草的李云龙教授就说：“没有做之前先把计划拿出来，对相关部门也是一种压力。你做的事情已经公开发表了，大家都在等着检验你。”[[13]]参与起草的柳华文副研究员也说，《计划》将中国政府置于了“聚光灯”下，无形中强化了监督。[[14]]

胡适有一著名主张——好政府主义：“在消极方面，要有正当的机关可以监督防止一切营私舞弊的官吏；在积极方面，（1）充分地运用政治的机关为社会全体谋充分的福利，（2）充分容纳个人的自由，爱护个性的发展。”[[15]]将人权推进的希望与动力寄予了政府，其意义已在实际上超出了他所处的时代。

而从《公民权利和政治权利国家公约》第2条第2、3款也可总结出“国家义务”原则：“国家承担了实现人权的首要责任。[[16]][17]实际上，这三期《计划》的内容及实施，也正在不断地强调国家的推进责任，“代表着在中国根深蒂固的社会结构面前自上而下的保护人权的努力”。[[18]]

四、识破“人权话语”——重申现行法的原因

类型三、四属于可能推行困难及予以重申的行动规范。例如，其中关于严禁刑讯逼供、严格控制死刑、改革死刑复核、强化死刑二审开庭及审判公开的规定，是对现行法的重申。那么，为何明知困难还要反复重申？其实，从这本身就可读出国家解决这些“疑难”与“困难”问题的决心：[19]即使难度很大也要反复强调、积极推进。[20]因为，这三期《计划》的草拟由权威部门牵头，经过了反复论证，[21]最终由权威部门发布，所以是对国际社会及我国民众的重要承诺。

我们也认为，应提倡这样做法，因为如此以来可逐步形成人权应得到保护的共识，丰富“人权话语”，[22]促进其得到我国公民与执法、司法人员更多的认同。当然，这也说明，人权行动不得不是“约束条件”下的人权行动。第一期《计划》导言的一段话很有道理：“受自然、历史、文化和经济社会发展水平等因素的影响和制约，中国的人权发展还面临诸多挑战，不断推进人权事业发展任重道远。”

有专著指出：“人权尽管是一个‘伟大名词’，但近代人权概念乃至当代世界流行的人权概念却带有明显的政治的、地域的和文化的色彩……应该全面考虑一个社会的具体情况，认真研究人权与特定社会的文化传统和现代状况的关系。”[[23]]

人权研究专家米尔恩也指出，应当认真对待人及文化的多样性。当然，他又提出了适用于多样化人类的“最低限度的人权”，但值得注意的是，其“最低限度的人权”诚如其所言，是普遍的、最低限度的“道德标准要求”，[[24]]因此是一种道德权利而不是法律上的公民与政治权利。

语言学大家、美国新左派精神领袖乔姆斯基发现，虽然在1993年维也纳世界人权大会上，当时的克林顿政府控制了会议确认了人权的普遍性，但美国自己却对人权普遍性频频侵犯：输出军火、入侵巴拿马、强行遣返海地难民、封锁古巴、放纵南非与印尼对人权的侵犯、让大量犯人制造服装并倾销他国，以及频繁使用保留条款等。[[25]]

巴黎第一大学马蒂教授也对美国频繁使用保留条款提出批评：“一个自命为世界人权保卫者的国家，以一种令人惊讶的方式对《公民权利与政治权利国际公约》所做的保留就是一个明证……保留的数量之多，从未有过。其保留中有两项涉及到公约的第6条和第7条，涉及到死刑与禁止酷刑问题。”而这些权利不仅被认为是不得克减的权利”，而且还是各国人权文书中坚实的共同内核。[^3]46-48

因此，我们不可忽视人权普遍化主张后的政治主权扩张及意识形态侵略。在落实国际公约时，注意我国的主权维护，并将其与具体情况相结合。人权不应当绝对化，否则就会成为某些人或国家扩张其利益的工具。早在1998年，中国常驻联合国代表秦华孙签署《公民权利与政治权利国际公约》时就说：“人权的普遍性原则应当得到尊重；而普遍性原则一旦与各国具体情况相结合，就能得到更好的体现。”[26][^3]11

五、三项权利的执行

据以往经验，人权规划能产生不少积极功效。[27]《计划》发布后的执行评估也印证了这点。

（一）第一期《计划》的评估

2011年7月发布的第一期《计划》的《评估报告》指出：“各目标、指标均已完成，35%的约束性指标、50%以上的涉民生指标提前或超额完成。”

为强化人身权保障，《刑法修正案(八)》取消了13个经济性非暴力犯罪的死刑，对审判时已满75岁人适用死刑作了限制；最高检、最高法等五部门下发了《死刑案件审查判断证据规定》，采用了更严格的标准，还下发了《排除非法证据规定》，规定采刑讯逼供等非法手段取得的言辞证据及非法物证、书证不能作为定案根据；最高检与公安部发布了《审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》；公安部颁布了《公安机关人民警察纪律条令》，严惩非法剥夺、限制人身自由的行为；两年中，共侦查公职侵权犯罪1002人，审理非法拘禁案1.86万件。

为保护被羁押者权利，最高检、最高法等规定了减刑、假释裁定的公示与听证；公安部基本建立了监管执法公开制度，有1500多个看守所向社会开放；还规定，除特殊原因外，提讯须在讯问室，隔绝在押与办案人员，加装同步录音录像设备，并在收押人员提讯前后、提解出所前后进行体表检查。

为强化获得公正审判权保障，最高检、最高法等五部门下发了《规范量刑程序若干问题的意见(试行)》，从2010年10月起，各级法院试行量刑改革，统一了15种常见犯罪的量刑标准，占基层法院刑案总数90%左右；最高检、最高法等联合下发《开展刑事被害人救助工作的若干意见》，扩大了司法救助范围，当事人减、缓、免交诉讼费54.7万件；最高法制定了《关于庭审活动录音录像的若干规定》，当事人可以查阅和复制庭审录音录像；修改了《国家赔偿法》，各级法院审结2950件，决定赔偿805件，赔偿金额7170.9万元；2009年12月，最高法发布了《司法公开的六项规定》、《人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，2010年10月，发布了《确定司法公开示范法院的决定》，确定200所法院为“司法公开示范法院”；各级法院设立了导诉台与导诉热线，建立了审判与执行信息查询系统，大多数高院、97个中院和472个基层法院裁判文书上网；最高法还制定了《进一步加强和推进人民陪审员工作的若干意见》，陪审员参与审判154.4万件，占基层法院普通程序案件的32.44%；司法部等先后发布了《律师和律师事务所执业证书管理办法》、《律师执业活动年度考核规则(试行)》等，以强化辩护权及诉讼代理权保障。[[28]]

（二）刑事诉讼法朝向人权保障大修改

值得一提的是，与人身权、被羁押者权利和获得审判权关系最密切的《刑事诉讼法》修正案于2012年3月通过。它朝向人权保障的大幅度修订及通过，既与第一期《计划》推动有很大关系，也使之后发布的第二期《计划》在这三项权利保障上更细化、更具突破性。这次修订对1996年《刑事诉讼法》进行了一百五十多项的增加和修改，全面规定了人权保障内容：侦查辩护的确立和完善、侦查阶段法律援助的确立、强制措施体系的调整、强制措施决定和变更中的律师参与、证明标准的细化、非法证据排除规则的全面确立、权利救济体系的完善，等等。

（三）第二期《计划》的评估

2016年6月发布了第二期《计划》的《评估报告》指出：预定的重要目标如期完成，48%左右约束性指标、50%以上的涉民生指标提前或超额完成。

关于人身权保障的评估。最高法、最高检、公安部发布规定，细化了强制措施的条件和程序。2012—2015年，不批准逮捕总数为816379人。公安机关建立网上预约平台，公布预约电话，推进法律援助中心驻看守所工作站建设。2012—2015年，检察机关对滥用强制措施、非法取证、刑讯逼供等提出纠正意见869775次。各地公安2015年年底普遍完成执法办案场所规范化改造。司法部与有关部门共同制定《社区矫正实施办法》，截至2015年年底，建立县级矫正中心1339个，累计接收270.2万人，累计解除200.4万人，在册69.8万人，重新犯罪率一直处在0.2%的较低水平。2013年12月，全国人大废止了劳动教养，2015年8月，对四类服刑罪犯予以特赦，截至2015年年底，特赦31527人。

关于被羁押人权利保障评估。2012—2015年，检察机关共发现超期羁押1974人，提出纠正1967人，纠正1939人。2013年，公安部修订《看守所建设标准》，新建、改建和扩建看守所全面推行床位制。

关于获得公正审判权落实的评估。2013年，最高检发布《侦查监督部门调查核实侦查违法行为的意见（试行）》。最高法发布《建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》。2012—2015年，各级法院依法宣判3369名被告人无罪。2015年，最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部联合发布《保障律师执业权利的规定》，细化了律师权利，完善了救济和追究机制。2015年8月，刑法修正案（九）取消了9个罪名中的死刑。2012年，最高检成立了死刑复核检察厅。死刑二审已全部开庭审理。自2014年1月起，全国法院实施量刑规范化。2012—2015年，各级法院共审结国家赔偿案1.23万件。[[29]]

据我们的观察与统计，上述活动重要的有：非法证据排除的全面确立、死刑案件证据适用的严格规范、量刑改革的推动、《国家赔偿法》的修订、监管场所的规范、审判公开的推进及裁判文书上网、律师权利保障、法律援助与被害人救助强化，等等。

六、部分条文推行困难的原因

不可否认，这三期《计划》中的不少规范执行时遇到了较多困难，效果并不明显，类型三、四中的不少条文尤为如此。例如，严禁以刑讯逼供、威胁、引诱及欺骗等方法取证的执行就较为困难：刑讯及变相刑讯屡禁不止，欺骗、威胁与引诱等方法被不少侦查人员频频采用。

同样，为强化陪审员制度，立法和司法机关作了不少试点和改革，2015年颁布了《人民陪审员制度改革试点方案》《授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，2017发布了《关于人民陪审员制度改革试点情况的报告》，2018年颁布了《人民陪审员法》，但据我们的调研，实践中，陪审员参与及效果依然差强人意，不少陪审员不能在庭审与评议中发挥作用，被职业法官支配，在不少地方，陪审员沦为送达员，以解决法院人员不足问题。

又如，2015年《完善法律援助制度的意见》和2017年《开展法律援助值班律师工作的意见》《开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》在一定程度上推进了法律援助，但其整体情况依然没有大的改变，尤其是质量及效果亟待提升。

罗豪才教授曾在中国人权研究会举办的研讨会上亦指出：“人权法上权利与义务不够统一、特别是权力与权利不够和谐的问题还比较突出，侵犯人权的事件还时有发生等等。”[[30]]

对此，有必要进行原因分析：

首先，追究倾向及有罪推定的影响。有学者认为，我国的刑事诉讼程序属于服务刑法模式，出现人权侵害也不会对结果有实质影响。[[31]]这种评价到了今天是否依然公允，值得商榷，但指出的问题依然值得思考。《刑事诉讼法》规定，公检法办案应“以事实为依据，以法律为准绳”，“保障诉讼参与者依法享有的诉讼权利”，但不可否认，立法者、决策层对司法的追究倾向还重视不够，在侦查侵权遏制、侦查辩护扩充及刑事法律援助等制度上的着力，还存在不足。刑事诉讼法典还未确立无罪推定，只是强调了确定有罪的主体是法院。

更严重的是，在实践中，不少公检法人员戴着“有色眼镜”，“有罪推定”的心态与思维定势较为严重：一旦锁定嫌疑人后，往往就有“智子疑邻”的心态，越审讯越增加其有罪怀疑；没有充分的“洗脱性”事实，例如“真凶浮现”、“被害人复生”等出现，是不会放弃有罪推定的；对嫌疑人的辩解，往往视为狡辩，更增加他们的“有罪怀疑”，杜培武、佘祥林、张高平张辉案正是这样的典型。

其次，我国侦查资源有限、科学证据发现能力有限，（1）导致侦查人员不得不依赖口供取得证据线索乃至证据，而严重的口供依赖又使得严禁刑讯逼供及相应的制裁规则被架空；（2）也正是法院资源有限、人员不足，不得不在有限时间处理更多案件，导致职业法官或明或暗地抑制陪审员的权力行使；（3）也是因为法院的人财物不足，所以就大量招纳只予一定补助即可用来组成合议庭、送达文书的陪审员，而这违背了其初衷——提高民众的司法参与度及司法的民主化；（4）也正是我国法律援助经费的捉襟见肘，才使得援助率低迷、援助质量无法保障。

再次，仍需调整的公检法内部管理，深刻地影响着他们的职权行为及公检法关系，也使得他们更容易侵犯人权。（1）不少公安机关采指标管理与绩效考核进行内部管理：考核刑警和下属单位的办案数、破案数、批捕数，并将嘉奖与处分与之挂钩。（2）同时，“限期破案”等会形成侦查压力，破案奖励及招标破案又会形成强大的侦察压力和侦查激励，再与案件数增加相结合，形成打击倾向，为破案侵犯人权也在所不惜。（3）同样，检察机关多看重批捕、起诉数，上访、不批捕、不起诉及无罪判决率的比例，而法院系统多控制上访、发回重审及改判的比例，这些也导致他们关系紧密，重打击、轻保护。[32]

最后，现阶段的封闭式侦查与一体化司法，维护着侦查与司法的优势地位，抑制了人权尊重和保障。实践中三机关“配合大于制约”，“以审判为中心”还待落实，在不少地方：（1）检察机关对侦查机关、看守机构的监督弱化，导致侦查机关的法外强制措施、非法羁押、强迫讯问及其他侦查侵权得不到有效抑制；（2）看守机关在公安机关管理之下，中立性不足，使得嫌疑人与被告人行使会见权困难，也方便了侦查机关将嫌疑人提出看守所讯问，导致被羁押人权利受到严重威胁；（3）法院对非法证据排除的态度较为模糊，纵容了侦查、起诉阶段的人权侵犯；（4）这种封闭格局还抑制了嫌疑人、被告人获得辩护权的行使。

七、下一步的行动及草拟重点

据本文的类型化分析及原因解释，我们可以得出《计划》执行的重点及第四期的文本草拟重点：

（一）提高《计划》执行力的重点

第一，为消除公检法人员价值上的追究倾向及“有罪推定”，需对其进行充分的人权培训和教育。

第二，需要提高侦查装备与司法资源的投入，给公检法系统更充分的人员与经费保障，同时提高其科学证据获取能力。2012年《刑事诉讼法》在侦查一章增加了一节，规定了技术侦查措施及法律规制，有利于侦查能力的提高，值得肯定。当然，还需继续完善什么是“严格的批准手续”，以防被滥用。

第三，准确把握我国公民人权受侵犯的“症结”，以制定更具针对性的规范。例如，据我们和其他研究者的调研，我国公民人权受侵犯的重灾区并不在看守所，而是在“所前”和“所外”。[[33]]因此，还需继续规制嫌疑人到案后的所前讯问，强化公民被羁押前的权利保障，建立可能判处死刑的嫌疑人、被告人被讯问时的律师在场与录音录像制度。

2012年《刑事诉讼法》第83、91条增加了拘留、逮捕后及时送嫌疑人至看守所制度，第116条增加了讯问嫌疑人应在看守所进行，第121条规定了讯问时的录音录像，第33—39、46、159、160条强化了嫌疑人的获得侦查辩护权及其律师的会见权、申请调取证据权、保守执业秘密权、侦查终结时的意见提交权、移交情况知情权等，有利于强化嫌疑人到看守所后的权利保障。但这些并未有效解决“所前讯问”和“所外讯问”被滥用问题。再结合第52条授权行政执法和行政查办案件证据可在刑事诉讼中使用，及第40条律师应及时告知收集到了嫌疑人不在犯罪现场、未达到刑事责任年龄、属不负刑事责任精神病人的证据的规定，可以设想，公民的人身权、辩护权保障如被置于这样的规则体系下，将进一步恶化。因此，“所前讯问”“所外讯问”的规制，亟需关注和解决。

第四，侧重侦查机制和司法机制的改革。例如，探索将看守所交司法行政机关管理；进一步调整逮捕的主体；尝试建立畅通的权利救济渠道，明确侵犯这几项权利行为的追究与救济。2012年《刑事诉讼法》虽增加了第115条侦查救济的程序规定，但其实质依然是检察院救济，而且赋予的权责并不具体、缺乏可操作性，还需继续完善。

第五，调整公检法内部管理。逐步减少对办案人员在大案数、逮捕数、追捕数及定罪数上的激励；逐步削弱对不批捕率、不起诉率、无罪率及发回重审率的人为控制；逐步强化公检法人员程序遵守、人权保障上的激励。

值得强调和探讨的是，如何进一步有效提高《计划》的执行力？如前所述，人权保障上的国家责任可能是最主要的因素，因此，政府和国家的重视和推动是最重要的。已有论者从政府职能角度谈到了《计划》的落实：在政府支持下，培育公民社会；在政府职能评估中，增加客观、有效并易行的人权指标；条件成熟时，建立“国家人权委员会”。[[34]]这属见底之言。[35]

（二）下一期《计划》的文本草拟重点

据上述思路及本文的类型化分析，我们认为，在《计划》所列这几项公民权利的落实上，除了要减少类型四——“重申现行法”的条文外，最重要的工作就是进一步因势利导地提高行动规范的具体化，尤其需要将那些司法解释中已规定的突破性条款，大胆地吸收到《计划》中。这样能有效增加其推动力。

例如，既然2010年最高检、最高法等五部门出台了非法证据排除的“两证据规定”，2013年《刑事诉讼法》及相应的司法解释也全面规定了非法证据排除规则，2017年上述五部门又发布了《严格排除非法证据的规定》，那么下一期《计划》就应给予强有力的价值强调和观念宣导，坚决吸纳这些司法解释并制定更有力、更细致的保障措施，以进一步完善我国的人权救济体系、提高救济水平。

再如，既然《刑事诉讼法》及相关司法解释在被害人人权保障方面已取得不少成就，赋予了被害人当事人地位，这在国际范围也是领先的，同时，立法者、司法者及民众对被害人权利保障也较为认同，那么下一期的草拟，完全可因势利导规定更多、更详细的被害人权益保障、赔偿及补偿等行动规范。

另外，还需特别注意那些属于类型二的规范，对这些仍有空间的行动规范给予更多地推进。因为这种建立在公检法已有改革或共识基础上的行动规范，更有可能结出丰硕的成果。

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[1]“国家人权行动计划”是1993年维也纳第二次世界人权大会提出的。中国积极参加并当选为副主席，并为最后文件《维也纳宣言和行动纲领》通过作出了贡献。该文件“建议每个会员国考虑是否可以拟订国家行动计划，认明该国为促进和保护人权所应采取的步骤。”此后，联合国人权事务高级专员办公室制定了《国家人权行动计划指南》等文件支持各国实施。目前，已有29国制定计划。中国是常任理事国中唯一一个制定并实施的国家。另外，中国还在1991年发表了首部《中国的人权状况》白皮书，肯定了人权在中国的地位，将其确立为目标。1997年，十五大首次将“人权”概念写入报告。2004年，把“国家尊重和保障人权”写入宪法。参见赵正群：“国家人权行动计划的由来与价值”，载中国网之“观点中国”，http://opinion.china.com.cn/opinion_34_43634.html。

[[2]]杨公振.《行动计划》发布，人权赛道上的第二次加速[EB/OL]. (2012-06-13)[2017-09-11]. http://opinion.china.com.cn/opinion_11_43611.html;刘紫荣. 用进步行动回击“世界人权法官”[EB/OL].(2012-06-13)[2017-09-11].http://news.china.com.cn/2012-06/12/content_25624633.html.

[3]第一期《计划》，载新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2009-04/13/content_11177464.htm；第一期《评估报告》，载新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2011-07/14/c_121665648.htm。第二期《计划》，载新华网http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-04/13/content_11177077_1.htm。第三期《计划》，载新华网http://www.xinhuanet.com/politics/2016-09/29/c_129305934.htm。

[4]联合国的《国家人权行动计划指南》（以下简称《人权指南》）提到，据以往经验，可能影响计划有效性的因素，位列第三的就是“基本人权研究的全面性”，而且是基础。参见联合国人权事务高级专员办公室：《人权指南》，第11页。

[[5]]“推进中国人权事业全面发展的重大举措——王晨就中国发布《国家人权行动计划（2009—2010年）》答记者问”[N]. 人民日报, 2009-04-15 (8).

[6]参与《计划》起草的柳华文副研究员说，起草时如何保障实施成为争点之一。最终，由于外交部和国务院新闻办在人权、对外交往领域发挥着重大作用，对国际标准熟悉，所以由他们牵头协调相关部门包括立法及司法机关实施。参见金辉：“行动计划贵在行动”，载《中国社会科学院报》2009年4月30日，第2版。其实，既然要统筹政府各部门、司法及立法机关，改由全国人大常委会牵头草拟、推行更符法理，也更具推动力。

[[7]]“软法”和“硬法”的界分，马蒂.世界法的三个挑战[M]. 罗结珍, 郑爱青, 赵海峰,等, 译.北京: 法律出版社, 2001: 4.

[[8]]罗豪才, 宋功德. 软法亦法——公共治理呼唤软法之治[M]. 北京: 法律出版社, 2009: 42-51;罗豪才, 毕洪海. 通过软法的治理[J]. 法学家. 2006(1): 1-11.

[9]律师辩护权包括了会见、调查取证、代为申请取保、质证、辩论、言论豁免及人身权等。这里将人身权、辩护权及辩论权并列，种属关系不当。

[10]部分行动规范可能同属二个类型，尤其类型三与类型四可能重叠较多。

[[11]]章志远. 理想与现实间的《国家赔偿法》修改[N]. 中国社会科学报, 2009-11-03 (7).

[12]十八大报告第二部分第二个目标“人民民主不断扩大”中也将“人权得到切实尊重和保障”列入其中：“法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”

[[13]]马昌博, 谢小红. 行动计划，让世界了解中国做了什么[N]. 南方周末, 2009-04-16 (A3).

[[14]]金辉. 行动计划贵在行动[N]. 中国社会科学院报, 2009-04-30 (2).

[[15]] 仇婷婷. 胡适自由主义人权观研究[M] //徐显明. 人权研究(第6卷). 济南：山东人民出版社，2007:55.

[[16]]朱晓青, 柳华文.〈公民权利和政治权利国家公约〉及其实施机制[M]. 北京：中国社会科学出版社，2003: 28-29.

[17]另外，莫纪宏主持《中华人民共和国人权保障法立法建议稿》中，第一章为总则，第二章即是人权保障机构，第三、四、五章则为国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的责任，之后为第七、八章公民权利、政治权利及经济、社会和文化权利的保障。参见莫纪宏：《人权保障法与中国》，北京：法律出版社，2008年，第368—377页。这也鲜明地表达了不能忽视“国家责任”与“政府责任”的观点。

[[18]]白燕. 中国的词汇与世界的语言——读《国家人权行动计划（2009—2010年）的点滴体会[J].人权. 2009(3): 41-42.

[19]疑难案件可分为事实发现疑难的案件与法律规则适用困难的案件，参见刘星：《困难案件中法律适用的理论与实践》，载《比较法研究》1994年3、4期；陈实：《论法官在困难案件中的角色》，《法律科学》2000年第3期；苏力：《法条主义、民意与难办案件》，《中外法学》2009年第1期。我们认为，还应继续细分为“疑难案件”、“困难案件”及“难办案件”：“疑难案件”指事实确定困难的案件；“难办案件”指事实清楚，但适用法律困难或无法可适的案件；而“困难案件”指非法律一己之力能解决，需考量政治与民意的案件。当然，后两种案件更难办，也可合并。但无论如何，这就提醒我们，在分析人权落实的障碍时，也需区分“疑难问题”与“困难问题”，以探讨不同对策。

[20]参与《计划》起草的李云龙教授也说，刑讯逼供遏制规定具体数字没意义，所以这部分抽象点，“是表明我们是严禁刑讯逼供的，起到宣示和引导的作用。”参见马昌博、谢小红：“行动计划让世界了解中国做了什么”，载《南方周末》2009年4月16日，第A3版。

[21]第一期《计划》“导言”指出，为制定好《计划》，成立了联席会议机制，成员包括全国人大法工委、全国政协社会和法制委员会、最高检、最高法、发改委、教育部、国家民委、民政部、司法部、人保部等53家单位。同时，邀请来自南开大学、上海社科院、山东大学、中国政法、中国社科院、北京大学的专家参与起草。第二期《计划》，除牵头单位国务院新闻办、外交部外，成员单位还增加了全国人大常委会办公厅、中华全国妇女联合会、中国残疾人联合会、中国人权研究会等。为制定好第二期《计划》，国务院新闻办同样邀请了南开大学、四川大学等多所高校专家，多次召开研讨会，并向社会各界征求意见。第三期《计划》的制定和推动与前两期类似，已趋于稳定成熟。

[22]这里反用哈佛大学格伦顿教授关于美国“权利话语”的看法。她认为，在美国，“权利话语”的泛滥、绝对化导致了诸多问题：（1）权利冲突：绝对化的财产权与隐私权的冲突，绝对化的财产权与言论自由的冲突；（2）“责任话语”（duty talk）的缺失，例如使陌生人摆脱了救助义务；（3）不少必要但无法纳入“权利话语”的道德诉求，无法得到满足；（4）政治与法律辩论的简单化、粗暴化，“权利话语”的过度权威扼杀了对话的可能。参见格伦顿：《权利话语——穷途末路的政治言辞》，周威译，北京：北京大学出版社，2006年，第1—23页。

[[23]]夏勇. 人权概念起源——权利的历史哲学[M], 北京：中国政法大学出版社，2001: 183-184.

[[24]]米尔恩. 人的权利与人的多样性——人权哲学[M]. 夏勇, 张志铭, 译. 北京：中国大百科全书出版社, 1995: 7 .

[[25]]乔姆斯基. 新自由主义和全球秩序[M], 徐海铭, 季海宏, 译, 南京：江苏人民出版社, 2000: 148-184.

[26]实际上，我们发现，联合国的《人权指南》也认可“国家人权行动计划”的国别性、文化性：“应该以自身的政治、文化、历史和法律环境为出发点……什么是国家行动计划，让每个会员国自己决定做些什么工作吧。”参见《人权指南》，第19页。

[27]联合国的《人权指南》认为：“把国家人权行动计划当成一种有效的管理和治理工具，将带来如下效果：法治得以加强，国家治理水平、经济状况以及公民权利得以提高；通过鼓励宽容、和谐的环境以及共同目的，国家凝聚力得以提高，即使该国还存在多样性；教育、保健、住房、营养、社会公益服务、司法裁量等领域的项目得以有效促进，所有人的生活质量得以提高；降低灾难性的动荡和冲突的发生风险，它们可能对该国家及其人民产生长期的不良影响。”参见《人权指南》，第21—22页。

[[28]]新华社. 国家人权行动计划（2009－2010年） [EB/OL]. (2011-07-14) [2018-07-06].http://www.gov.cn/jrzg/2011-07/14/content_1906151.htm.

[[29]]新华社.国家人权行动计划（2012－2015年）实施评估报告[EB/OL]. (2016-06-14)[2018-07-06]. http://www.xinhuanet.com/politics/2016-06/14/c_1119038762.htm;国新网: 《中国人权法治化保障的新进展》白皮书（全文）[EB/OL].(2017-15-05) [2018-07-06].http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1613514/1613514.htm.

[[30]]罗豪才. 在中国人权理论与实践的发展和创新理论研讨会上的讲话[EB/OL]. (2014-11-28) [2018-07-06].http://www.humanrights.cn/html/2014/4_1128/3319.html.

[[31]]卜思天·儒潘基奇, 杨忠民. 关于比较刑事诉讼法的若干法哲学思考[J]. 比较法究. 1995(1): 40-73.

[32]中央政法委及最高法、最高检曾在2015年底，下文要求废除一些考核，但据我们的调研，情况并未好转，有干警将其形容为：“野火烧不尽、春风吹又生。”参见朱桐辉：《刑事诉讼中的计件考核》，苏力主编《法律和社会科学(第4卷)》，北京：法律出版社, 2009年，第264-290页；朱桐辉.：《数目字管理下的刑事诉讼》，《中国社会科学报》2010年4月6日，第10版; 朱桐辉：《 案外因素与案内裁量：疑罪难以从无之迷》，《当代法学》2011年第5期； 朱桐辉《绩效考核与刑事司法环境之辩》，陈兴良主编《刑事法评论》，北京：北京大学出版社, 2007年，第253-273页。

[[33]] 朱桐辉. 约束条件下的刑事诉讼改革[M] //吴敬琏, 江平, 梁治平. 洪范评论(第13辑), 上海: 三联书店, 2011:177-204.

[[34]]黎而平.《国家行动计划》中的政府职能研究[J]. 太平洋学报. 2009(2): 74-79.

[35]联合国的《人权指南》亦指出：“下列因素可能对于某一特定计划的有效性产生影响：一是政府的支持程度；二是透明并共享的计划；三是基本人权研究的全面性，这是行动计划的基础；四是真正的优先序和以行动为导向的规划；五是面向监测和评估的明确的成功标准和良好的参与机制；六是充分的资源配给。”参见《人权指南》，第11页。

Research on the Traction andDriving Force of National Human Rights Action Rules

Abstract:The second part of the National Human Rights Action Plan (2009-2010), “Civiland Political Rights”, involves eight rights. The first three rights, rights ofthe person, rights of detainees and right to fair trial, are tightly related tothe implementation of the Criminal Procedure Law, the text of which is about2,000 words, a total of 22 terms.

 Those three rights in the second phaseof the Plan (2012-2015) are in same structure, which is about1700 words, with 22 terms totally.

 The second right is absorbed into thefirst item by the Plan (2016-2020) , 25 terms in all, about 1,500 words. 

All ofthem, should be defined as “action rules”, have become policy, traction and even mandatory rules for theimplementation of these rights in the corresponding time period, followed bystrong legal normative effects. Typological analysis can be helpful to find themerits and deficiencies in the process of the clause formulation of theserights. 

In the past nine years,many achievements have been made in theprotection of these important rights, highlighting the responsibility of thegovernment and state of human rights actions and the importance of human rightsactions based on domestic realities and sovereignty in the gradualimplementation. 

Meanwhile, the implementation of the plan also reflects the stubbornnessof whose behaviors often infringe upon civil rights. The analysis of thereasons for this will help to reveal the main points of the drafting and thekey points of action in the next plan.

Key words:human rights action plan, action rules, rights of the person, rights ofdetainees, Right to fair trial